为深化监察体制改革，推进纪检监察审理工作全面、高效履行新职责，近期，松滋市纪委、监委案件审理室对纪检监察审理工作特别是涉法涉罪案件审理中存在的问题及成因进行了调研。

问题及成因

监察体制改革后，随着监察机关对涉嫌职务违法和职务犯罪问题及线索处置模式的改变，涉嫌职务犯罪案件审理工作面临先处后移工作难到位、审理时限紧张、内部退查机制不明、审理程序缺失等新情况新问题，在一定程度上制约了审理工作深入开展。具体存在“四难”问题：

（一）“先处后移”要求难到位。2015年以来，党中央、中央纪委陆续制定相关法规，要求纪检机关向司法机关移送严重违纪并涉嫌犯罪案件之前，一般应对审查对象作出党纪处分决定。《党内监督条例》第三十七条也对“先处后移”作了规定。监察体制改革后，中央纪委、国家监委制定的《公职人员政务处分暂行规定》明确要求，纪检监察机关对涉及职务犯罪案件，应先作出党纪、政务处分后，再才能将涉嫌职务犯罪事实移送检察机关审查起诉。现阶段，基层纪委、监委在实际工作中，由于受纪律处分程序要求多时间长、刑罚的不确定性，以及监察体制改革后监察机关对涉嫌职务犯罪问题处置模式改变等因素的影响，这一规定往往难以执行到位。究其原因主要有以下四点：一是党纪政务处分程序要求多、所需时间长。按照党内法规的规定，若对涉嫌违法犯罪党员干部给予撤销党内外职务及以上重处分，要严格履行请示、报批程序，所需时间较长且不可控。由于存在处分报批、征求意见等强制性规定，涉嫌职务犯罪案件如果适用常规程序，即使纪委、监委查清主要问题后即启动党纪政务处分程序，也难以在移送前及时作出党纪政务处分。二是纪检监察机关经审理认定的结论可能与检察机关审查起诉、审判机关判决出现不一致。如果司法机关认定的职务犯罪事实与纪检监察机关认定的事实、情节不一致，司法机关作出的生效判决、裁定、决定等，如对先期作出的党纪政务处分决定产生影响，就会涉及撤销、变更处分决定，进而影响纪检监察机关执纪执法权威，还易带来申诉、信访等风险。三是监察机关对涉嫌职务犯罪问题的处置模式发生了根本性的变化。监察体制改革后，监察机关全面负责涉嫌职务犯罪案件的调查工作，对该类案件查办方式将有别于改革前纪检监察机关所推行的“快查快结”方式，依职能应对涉嫌职务犯罪问题进行全面深入调查，减少出现“漏罪”的机率。职务犯罪案件一般具有案情重大、疑难复杂、涉案人数多等特点，调查所需时日较长。在此情况下，对该类案件如何在移送前作出党纪政务处分，是查实部分涉嫌犯罪问题后作出，还是待全部问题查清之后再处分，这也是基层当前面临的困惑。

（二）案件审理时间难保证。依照《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》的规定，对被调查人采取留置措施的，应在留置期限届满30日内移送审理。需要提前介入审理的，调查部门应在正式移送审理10日前提出。但在基层留置案件的办理中，由于受留置场所紧张等因素的限制，整个留置时间都达不到上述标准。由于调查时限受限制，最终导致审理时限被无限制地挤压。同时，对于需要移送审查起诉的案件，按规定应在解除留置措施7日前向检察机关移送，且必须移送前给予党纪政务处分。《党章》、《监督执纪工作规则（试行）》等党内法规也规定了给予违纪党员的审理和纪律处分报批程序。同时，《公职人员政务处分暂行规定》第十一条也作出了类似规定。由此，审理部门要在有限的时间内完成全面审理案卷材料，提出审理意见、集体审议、审理谈话、征求同级党委组织部门和被审查人所在党委（党组）意见、处分报批、处分决定的宣布等审理工作流程，对于采取留置措施的职务违法和职务犯罪案件，审理部门就只能是采取提前介入方式进行，一边审理一边完善证据材料。也就是说，必须在解除留置措施之前完成审理的所有程序，这将直接导致审理时间难以保证。

（三）内部退查机制难明确。《监察法》第四十七条就检察机关对监察机关移送审查起诉的案件退回补充调查问题，作出了明确的时限和次数规定。《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》第七条对监察机关审理部门在审理中对送审的案件退回调查部门补充调查的问题作了规定，但未具体明确可退查次数及每次补充调查的合理时限。再者，对需要退查和补充调查的报批程序也没有进一步明确。同时，《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》第八条就审理部门和调查部门对重大问题意见不一致的处置方式作出了规定。但就如果经补充调查后，法定留置期间届满前，审理部门和调查部门对需要移送检察机关的职务犯罪案件在重大问题意见仍不一致时如何处置的问题，没有明确的规定。此外，依照《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》第三十九条第一款的规定，对于补充调查报告经审理部门审核后，是由案件审理部门还是由调查部门按程序报批，具体规定不明确，导致职责不明晰。

（四）审理程序规定难规范。监察体制改革前，行政监察机关审理部门审理政纪案件的依据是《监察机关审理政纪案件的暂行办法》，随着监察体制改革的不断深入和《监察法》的实施，《监察机关审理政纪案件的暂行办法》已退出历史舞台。国家监委及地方各级监委成立后，其职能也发生了根本性的变化，对于监察机关办理的职务违法和职务犯罪案件的审理缺少统一的可操性的程序性规定。例如，现阶段对于是中共党员的公职人员的政务处理，还可按照《监督执纪工作规则（试行）》和《案件审理工作条例》等党内法规规定的审理程序进行审理。但对于非中共党员公职人员的职务违法和职务犯罪案件按照什么程序审理，目前则没有具体规定。又如，按照《公职人员政务处分暂行规定》第二十条的规定，对于异地指定管辖的监察对象的政务处分的审理应由哪个机关审理部门进行，目前也没有明确的规定。

对策与建议

基层建议，做好新时期的涉法涉罪案件审理工作，要不断加强顶层设计，进一步优化职务违法和职务犯罪案件审理工作的方式方法。要加强职务犯罪案件各个程序节点的统筹协作，不断建立完善沟通机制。

（一）要切实完善顶层设计。要及时制定《监察法实施细则》、《监察机关办理职务违法和职务犯罪案件程序性规定》、《监察机关案件审理工作办法》等系列配套法规。并修订《案件审理工作条例》，对监察案件调查程序、审理程序等进行规范，有效解决职务违法和职务犯罪公职人员调查、审理程序性规范缺失问题，做到有法可依、有规可循。

（二）要不断规范审理流程。要尽快制定统一的监察机关职务违法和职务犯罪案件审理工作流程。同时可借鉴审判机关案件审理分类设置的办法，制定案件分类审理制度，优化以普通审理程序为主，简易程序、速审程序为补充的审理方式。要精简不必要的报批、审议等程序，把宝贵的时间充分预留给调查及审理部门，做细做实职务违法与职务犯罪事实证据与定性量纪工作，以此提高查案效率。

（三）要科学预判留置期限。在留置期内，监察机关除了要完成案件调查工作，还需完成案件审理、案件移送检察机关审查起诉等工作。因此，对于留置期限，审查调查部门除了要考虑案件调查所需时间，还应统筹全局，将案件审理和移送审查起诉等工作的时间纳入留置期内，科学预判留置期限。如果发现留置期限不足时，要通过申请审理提前介入从而赢得时间。也可及时申请延长留置期，以保证案件调查、审理工作时间，确保职务犯罪案件先给予党纪政务处分，再移送检察机关审查起诉。

（四）要适时提前介入审理。实践证明，对职务犯罪案件采取留置措施，往往时间要求比较紧。为了实现快查、快审、快诉的目标，在职务违法和职务犯罪案件主要证据查实后，审理部门要第一时间提前介入，对执纪审查、职务违法犯罪调查的每一个程序、标准、流程、细节和调查措施的使用是否正确、证据是否确实充分、法律条款的适用是否准确等进行认真审核，有的放矢地提出案件调查过程中需要补充的证据材料，与调查人员一起携手突破案件调查中遇到的瓶颈，为加快案件查处奠定基础。同时，也便于审理人员迅速熟悉案情，缩短案件审理所需的时间。

（五）要主动强化协作沟通。审理部门对涉嫌职务违法犯罪问题进行审核后，认为案件符合移送审查起诉条件，就要及时商请检察机关提前介入。检察机关介入后，审理部门和检察机关公诉部门要密切协同配合，共同对证据标准、事实认定、案件定性、法律适用及交接手续严格把关，达成共识，把可能出现的问题化解在移送之前，实现监察程序与司法程序的无缝对接。

（六）要及时跟踪案件进展。要把握好三个环节：在案件公诉环节，要注意听取检察机关对案件的反馈，看有无需要补证的情况。在案件庭审环节，要组织审理人员出席庭审现场，观摩调查证据的采信及犯罪量刑的裁定，从中发现问题、吸取教训、总结经验，并将有关情况反馈给审查调查部门，及时对案件调查和审理中存在的不足进行整改，以此提升办案水平。在案件宣判环节，要及时与审判机关沟通询问审判结果，注意审判结果是否与党纪政务处分相匹配，从而有效实现纪法贯通，切实提高办案质量。（李太雷）